国际视野下的虚拟资产反洗钱监管

作者：中央财经大学法学院副院长、副教授李伟

本文发表于2021年第10期中国银行杂志

简介：国际清算银行（BIS）将目前国际上对虚拟资产的监管措施归纳为四类：一是将经营虚拟货币的实体纳入监管范围并加以限制；二是采取立法或监管措施；三是公开声明，提醒用户防范虚拟货币相关风险；四是监测研究虚拟货币发展。虚拟资产管理者和交易者在不同国家受到不同程度的监管，容易形成监管真空和监管漏洞。监管不严地区的虚拟资产洗钱风险很可能会蔓延到其他地区。

金融科技的变革让虚拟资产日益受到广泛关注。近年来，反洗钱金融行动特别工作组（FATF）先后更新了“FATF建议”的第15条和术语表，并发布了“基于风险的虚拟货币方法指南”（以下简称《VC指引》）《虚拟资产及《虚拟资产服务提供者基于风险的方法指引》（以下简称《虚拟资产和虚拟资产服务提供商指引》）等文件系统地讨论了如何使用基于风险的方法进行虚拟资产反洗钱工作。

虚拟资产存在巨大的洗钱风险

国际上对虚拟资产的认识不断加深，“虚拟货币”、“数字货币”、“加密货币”、“加密资产”相继出现。 “虚拟资产”等不同的称谓。欧洲中央银行（ECB）在 2012 年发布了一份关于“虚拟货币制度”的研究报告，将在线“虚拟货币”定义为“一种不受监管的数字货币，通常由其开发者发行和控制，供特定虚拟社区使用和接受。 2014 年 6 月，反洗钱金融行动特别工作组 (FATF) 发布了《虚拟货币：关键定义和潜在的 AML/CFT 风险》，指出“虚拟货币”是“一种电子数据形式，可以被交易并具有交换媒介。和/或记账单位和/或价值存储功能，但在任何司法管辖区不具有法定货币地位的数字形式的价值”。 2014 年 7 月，欧洲银行管理局（EBA）在其报告《关于虚拟货币的观点》中将“虚拟货币”定义为：“虚拟货币是价值的数字表示，既不是由中央银行也不是公共机构发行，它是不与法定货币挂钩，但因其为自然人或法人所接受，可以作为支付手段，也可以以电子形式进行转移、存储或交易。”显然，虚拟货币的内涵得到了扩展，去中心化的加密货币也被考虑在内。 .

2015 年 12 月，欧洲央行发布了第二份报告“虚拟货币系统的进一步分析”，该报告将虚拟货币重新定义为“一种价值的数字表示，在某些情况下可以用作货币。替代方案，但目前还不是完全意义上和法律意义上的货币。”与2012年相比，现有定义去掉了“不受监管”和“货币”等字眼，用“价值的数字表示”来定义，体现了政策制定者的审慎态度。2018年3月，G20财长和央行理事会议将加密货币定义为资产而非货币。2018 年 10 月，FATF 修订了其建议 15，并在词汇表中增加了“虚拟资产”（VA）和“虚拟资产服务提供商”（VASP）两个新定义。 FATF 解释说，采用该术语是“虚拟资产”作为 AML/CFT 要求的基础，该术语既涵盖 G20 所称的“加密资产”，也涵盖了一些国家法律所称的虚拟资产。货币，有助于确保修订后的 FATF 建议对不同的技术保持中立，并适应未来的发展。迄今为止，“虚拟资产”已正式成为国际术语。2019 年 6 月，FATF发表了对建议 15 和支持该条款的 VC 指南和 VA 和 VASP 指南的解释。

值得注意的是，虚拟资产存在巨大的洗钱风险，可分为内部风险和外部风险。内部洗钱风险与其特点有关虚拟货币洗钱与反洗钱，外部洗钱风险来自交易环境。 2020 年 9 月，FATF 发布了虚拟资产洗钱和恐怖主义融资危险信号指标。

虚拟资产具有固有的洗钱风险。一是匿名。大多数虚拟资产存在于网络区块链中。加密资产的账户为匿名账户，账户信息以加密数字代码标识。虚拟资产在不同地址之间转移时，除了交易地址信息外，很难将一个地址与其他地址关联起来，也很难将代码与背后人的特征关联起来。这就是洗钱者和恐怖主义金融家青睐虚拟资产的主要原因。二是流动性快。虚拟资产可以在网络世界或虚拟交易平台的不同账户之间任意转移，也可以随时随地用于支付或购买服务。这种转账和支付通常在很短的时间内完成。因此，监控和冻结洗钱资金将变得更加复杂和困难。三是可兑换性。在一些国家和地区，虚拟资产可以在现实世界中与法定货币进行兑换。例如，资金可以通过多种支付方式从虚拟资产网络系统中转入或转出，包括现金、资金汇出公司、新支付方式、银行电汇、信用卡等。第四，交易不可撤销。许多正式注册的电子货币系统为客户提供了在发生争议交易时进行反向转账的能力。虚拟资产缺乏此功能。通过虚拟资产市场进行的所有转移和支付都是不可逆或可逆的虚拟货币洗钱与反洗钱，这使得追踪和追回虚拟犯罪资产变得困难。第五，服务的细分化和跨国化。虚拟资产在全球范围内快速流动，其跨境转移通常依赖分布在多个国家的金融基础设施来完成，虚拟资产系统的组成部分可能位于反洗钱法律机制薄弱的司法管辖区，这使许多犯罪分子活跃起来。寻找这些洗钱犯罪的国家或地区。

虚拟资产的外部洗钱风险。虚拟资产的外部洗钱风险主要来自交易平台。交易平台是指提供虚拟资产接入、兑换、转账、支付、清算、交易等各种中介服务的机构。随着虚拟资产使用范围的扩大，交易平台洗钱风险日益突出：一是交易平台的反洗钱防范措施不完善。很多交易平台没有严格的准入机制，虚拟资产账户的注册、登记、审核程序非常简单，洗钱者很容易混入虚假身份。此外，交易记录保存和大额交易报告制度没有得到严格执行，这无疑增加了虚拟资产洗钱的风险。

其次，交易平台技术含量不足，存在巨大的安全隐患。从国际上看，由于安全漏洞、计算机病毒入侵、黑客攻击等不稳定因素，洗钱者一旦遭受网络攻击，就会利用虚拟资产交易平台进行洗钱活动。 2014年的“门头沟黑客盗币事件”正是因为黑客攻击，导致Mt.Gox损失惨重，最终宣布破产。其中一个被盗账户被追踪到俄罗斯人 Alexander Vinnik，他于 2017 年 7 月被美国指控使用 BTC-e 交易所进行犯罪活动，其中之一是洗钱。

第三，世界各国监管态度存在差异，容易形成监管真空。国际清算银行（BIS）将目前国际上对虚拟资产的监管措施总结为四类：一是将经营虚拟货币的实体纳入监管范围并加以限制；二是采取立法或监管措施；三是公开警示用户防范虚拟货币相关风险；四是监测研究虚拟货币发展。目前，虚拟资产管理者和交易者在不同国家受到不同程度的监管，容易形成监管真空和监管漏洞。监管不严地区的虚拟资产洗钱风险很可能会蔓延到其他地区。

虚拟资产反洗钱监管体系建设

虚拟资产反洗钱监管的对象是虚拟资产活动。根据《VA与VASPs指引》第33条，虚拟资产活动的主要类别有：（1）虚拟资产与法定货币的交换；（2）一种或多种形式的虚拟资产）之间的交换；（3）虚拟资产转让；（4）托管或管理虚拟资产和能够控制虚拟资产的工具；（5）参与并向发行人提供要约）金融服务此外，根据第三十八条的规定，其他一些虚拟资产服务或业务模式也可能构成交易或转让活动，主要是：（1）虚拟资产托管服务，包括涉及智能合约技术；（2）为自然人或法人客户提供方便虚拟资产发行和交易的经纪服务；（3）为买卖双方收集订单，特别是帮助用户寻找交易对手、价格发现与交易、订单簿交换服务使用匹配引擎匹配用户的买卖订单； （4）允许用户购买使用更复杂交易技术的虚拟资产组合和高级交易服务，例如保证金交易或基于算法的交易服务。

FATF框架下的反洗钱监管对象涵盖三类：国家、金融机构（FIS）、特定非金融行业和职业（DNFBP）。 FATF 建议的术语表，特定的非金融行业和职业包括：赌场、房地产经纪人、贵金属交易商、宝石交易商、律师、公证人、其他独立法律从业者和会计师、信托公司、作为商业服务提供者由第三方提供特定服务的（个人或企业）。新兴的虚拟资产服务商（VASP）被归类为特定的非金融行业和职业。

“VA 和 VASP 指南还解释了 FATF 关于虚拟资产和虚拟资产服务提供商的建议如何适用于国家/地区。

虚拟资产受现行反洗钱相关法律和制度的约束。特别是，各国应澄清以下内容：洗钱罪应扩大到任何类型的财产，各国应将其适用的洗钱罪措施扩大到涉及虚拟资产的措施。犯罪所得；适用于虚拟资产的没收及保全措施、冻结措施、经济制裁等；各国还应保存有关被统计当局冻结、扣押、没收的虚拟资产的数据，无论虚拟资产如何根据其财产法进行分类各国应同样对未能遵守其反洗钱和打击恐怖主义融资 (AML/CFT) 要求的 VASP 或其董事和高级职员实施一系列有效、适当和具有劝阻性的民事、行政或刑事制裁。

实施许可或登记制度以有效实施监管。应指定一个或多个负责许可或注册 VASP 的机构。管理机制包括在公共登记册、商业登记册或任何等效的公司或法人登记册中登记；公证人或其他公职人员的背书；申请中的 VASP 必须符合有关部门制定的许可和注册标准，主管部门应对许可或注册的 VASP 施加此类条件，以便能够实施有效的监管。主管机关应采取必要的法律或监管措施，防止违法者或其同伙持有或成为 VASP 控制权益或管理职能的受益所有人。各国应采取行动，查明那些未经许可或注册而从事虚拟资产活动的自然人或法人，并实施适当的制裁。

完善洗钱和恐怖融资的调查和执法机制。应建立国家金融情报机构（FIU），接收和分析可疑交易报告和其他相关信息，并传递分析结果。主管机关在侦查洗钱、相关上游犯罪及恐怖融资活动时，有权取得与侦查、起诉及相关行动有关的必要文件及资料。使用强制措施要求 VASP 提交持有的记录。应建立有效机制来确定自然人或法人（例如 VASP）是否持有或控制虚拟资产账户或钱包，并应建立机制确保当局和监管机构在不事先通知所有者的情况下识别虚拟资产。

指导VASP，加强相关监管培训。相关指导可以是预期结果、基于风险的义务、监管机构如何解释有关立法或法规的信息；它也可以是关于 VASP 如何采取具体的反洗钱和反恐融资措施的更详细的指导。主管部门和其他监管机构可考虑引入虚拟资产技术专家进行指导，以更深入地了解VASP的相关业务模式和风险，并就适当或必要的措施做出专业判断。监管人员应定期开展培训，确保 VASP AML/CFT 风险评估的质量，并根据风险评估考虑 VASP AML/CFT 政策、程序和内部控制的充分性、匹配性、有效性和效率。

加强国内协调和国际合作。一是在监督管理方面，应考虑建立跨部门工作组或团队等协调机制，促进决策者、管理者、监管者、金融情报机构和执法机构之间的合作与协调。此外，各国应在VASP的管理、认证或注册等方面加强相互合作，加强对无证或未注册VASP的认定和制裁。二是在情报信息交流方面，监管机构应迅速有效地与国外监管机构交流信息，特别是跨境虚拟资产活动或VASPs运作的信息，深化各国间的调查协助等国际合作。此外，公共部门和私营部门之间的信息交流也非常重要。公共部门应尽可能共享风险信息，以增加 VASP 风险评估的便利性。第三，在司法协助方面，各国应具备相互合作和提供司法协助的必要工具，例如为涉及虚拟资产的犯罪活动建立有效的引渡机制。

转移规则。各国应确保 VASP 在电汇及相关信息中包含必要且准确的发行人信息和收款人信息，并确保在整个电汇或支付链中保留相关信息。为了发现有关发行人或受益人的信息，各国应确保 VASP 有权监控电汇并在这种情况下采取适当的行动。 VASP 有权在处理电汇时采取冻结措施，并应根据联合国安理会相关决议规定的义务禁止与指定个人和实体进行交易。

自指南发布以来，FATF 对成员国的指南执行情况进行了两轮为期 12 个月的跟踪审查，并发布了相应的报告。向 G20 报告反洗钱问题。在指南的具体应用方面，很多国家也提出了以下问题：（1）VASP的定义及其义务需要明确，尤其是在去中心化金融的背景下；（2）@ >虚拟资产的定义）概念需要明确，尤其是涉及到不同类型的代币时；（3）需要说明如何实现转移规则。FATF随后发起了建议15的修订，该指南预计将于 2021 年 11 月完成并发布。

（原文发表于中国银行杂志2021年第10期）